Regeneración urbana para combatir las desigualdades en las ciudades*
• 1950 Views • No hay comentarios en Regeneración urbana para combatir las desigualdades en las ciudades*A nivel local, el sistema de Indicadores Urbanos del Área de Desarrollo Urbano Sostenible del Ayuntamiento de Madrid[3] o los diferentes diagnósticos sobre la salud y la esperanza de vida (EV) en la capital[4] y en Barcelona también inciden en esta dirección. La desigualdad urbana entre los barrios de estas dos ciudades puede llagar a alcanzar la diferencia de 11 años de EV[5].
Por eso es urgente que las políticas y esfuerzos municipales estén encaminadas a revertir esta situación. El urbanismo ha de jugar un papel clave en la búsqueda de soluciones a esta problemática.
Sin embargo, las respuestas disciplinares que se han planteado hasta el momento no solo han sido insuficientes, sino que en muchos casos han sido hasta contraproducentes. Tal es el caso del urbanismo «verde», uno de los discursos alternativos con mayor aceptación en Europa: las intervenciones dirigidas exclusivamente al aumento del verde urbano han llevado a generar a largo plazo una mayor vulnerabilidad entre los colectivos y barrios desfavorecidos. Así se desprende de un estudio realizado por un equipo de investigadores del Instituto de Ciencia y Tecnología Ambientales de la Universidad Autónoma de Barcelona (ICTA-UAB)[6].
Por ello hay que dar cuanto antes un golpe de timón y girar 180º las políticas urbanísticas, reconduciéndolas hacia escenarios donde la lucha contra la desigualdad sea un elemento central. Para ello es imprescindible comprender que la desigualdad y vulneranbilidad urbanas son un problema multiescalar y multidimensional. Por una parte atañen tanto a variables estructurales-globales que transcienden la escala de ciudad (paro, cambio climático, fenómenos migratorios y demográficos, etc.), como a causas particulares de la configuración socio-urbana de los barrios. Por otra, están vinculadas a diversos factores sociales, ambientales, económicos, urbanísticos, etc.
En consecuencia, atajar el problema de la desigualdad urbana requerirá de respuestas acordes a esta complejidad: de una parte relacionadas con acciones gobernanza y coordinación multinivel (barrio-distrito-municipio-comunidad-Estado) y de otro con programas y actuaciones de carácter integral e interdepartamental.
Afortunadamente el urbanismo ya cuenta con una poderosa herramienta para hacer frente a esta situación: la Regeneración Urbana. Pero ésta solo será eficaz si se acomete desde una perspectiva integral que atienda no solo a la rehabilitación sino también a cuestiones como la movilidad, espacio público, reactivación económica, cohesión social, educación, cultura, el empleo, etc.
A continuación pasamos a describir una propuesta metodológica de cómo enfocar las necesarias actuaciones de regeneración urbana desde una óptica integral y participativa.
Contexto, retos y agentes para intervenir hoy en la ciudad construida
Como primer paso al giro propuesto para las políticas urbanísticas, resulta interesante realizar un análisis de los procesos de regeneración urbana que han tenido lugar durante los últimos años. La voluntad política de acometer la regeneración de barrios vulnerables, en ocasiones bienintencionada, no se ha visto acompañada de una labor de comunicación e inclusión del tejido social, asociativo y vecinal de los mismos. De esta manera, los equipos técnicos han desarrollado proyectos que, aún atendiendo a los problemas reales de estos lugares, son vistos a menudo con desconfianza por la población, que se siente excluida de los procesos de decisión destinados a producir transformaciones en sus entornos más inmediatos. La incapacidad de la Administración para establecer canales de diálogo y la opacidad de muchos de los proyectos —que solo resultan públicos en su fase final— ha penalizado el éxito de estos procesos, ya que no han sido entendidos por la ciudadanía.
A este respecto, se pone de manifiesto la necesidad de confluencia entre la manera de proceder de las administraciones públicas en la rehabilitación de estos barrios y las políticas europeas que desde mediados de la década de 1990 abogan por una pérdida relativa del énfasis en los aspectos de competitividad en favor de la inclusión social de la población. Experiencias recientes como el caso de Trinitat Nova y La Mina en Barcelona y, en menor medida, la participación de Madrid en programas como Interreg IIC han de servir de base sobre la que seguir construyendo instrumentos y metodologías que atajen el problema de la desigualdad urbana.
Para lograrlo, es necesario establecer canales de comunicación entre esta ciudadanía activa y la Administración Pública. La tradicional desconfianza existente entre unos y otros es uno de los principales factores que lastran el desarrollo de los procesos participativos. Convertir las demandas y reclamaciones ciudadanas en propuestas será una de las labores que los profesionales del urbanismo tendrán que desempeñar durante los próximos años.
En este contexto, el ámbito profesional ha de reconsiderar su papel desde una perspectiva colaborativa. La figura tradicional del técnico ha de encaminarse hacia la posición del mediador, agente capaz de poner en diálogo perspectivas divergentes.
En cuanto a las oportunidades y dificultades a las que se enfrentará la regeneración urbana integrada en España durante los próximos tres o cuatro años, nos encontramos con algunas pistas tras la publicación durante el pasado año de la Ley 8/2013 de Rehabilitación, Regeneración y Renovación Urbana, el Plan Estatal de vivienda 2013-2016 y la aparición de la nueva convocatoria de Fondos Europeos (2014-2020), en la que se hace especial hincapié en el Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado. Sin ir más lejos, ahí están las Estrategias de Desarrollo Urbano Sostenible e Integrado (EDUSI)[7] que han desarrollado distintos municipios como puerta a obtener financiación para implementar proyectos de regeneración urbana.
Existen, de partida, dos nuevos factores a tener en cuenta en el sector de la regeneración en España. Por un lado, la rehabilitación ha cobrado durante los últimos años una importancia creciente tanto para la Administración como para el sector privado, principalmente por su capacidad de ahorrar consumos energéticos y como alternativa económica al denostado sector de la nueva edificación. Y por otro lado, se está consolidando una preponderancia, al menos teórica, de metodologías integradas en los proyectos de transformación y regeneración de la ciudad, frente a las estrategias centradas exclusivamente en la rehabilitación física.
A pesar de ello, son todavía escasas las prácticas estatales que han desarrollado procesos colaborativos entre instituciones y ciudadanía incluyendo las dimensiones ambiental, social y económica , por lo que poner en marcha durante el próximo periodo mecanismos que impulsen y faciliten más procesos de este carácter se hace fundamental.
En este sentido la escasa capacidad de la Ley 8/2013 para activar el desarrollo de intervenciones de regeneración urbana integral dibuja un panorama incierto. La Ley responde a una política económica estatal en la que los recursos públicos escasean y a una economía global en la que la necesidad de potenciar económicamente mercados parece resultar la única vía para llevar a cabo cualquier tipo de proyecto. Sin embargo, la reducción de cargas asociadas a las plusvalías en la rehabilitación de edificación, a pesar de incrementar la rehabilitación energética, hará difícil que la movilización de capital privado revierta en la mejora integral de los entornos urbanos más degradados, así como en el conjunto de la ciudad. En este sentido se hace más que necesario desde el sector profesional explorar vías alternativas de intervención en la ciudad que impliquen a distintos actores y sectores económicos y que hagan viable intervenir en áreas vulnerables desde una óptica integral y participativa.
Procesos de Regeneración Urbana Integrada y Participativa (RUIP) como respuesta
Frente a esta realidad, el ámbito profesional tenemos la responsabilidad de explorar vías alternativas de intervención en las áreas vulnerables de nuestras ciudades. Es por lo tanto fundamental construir propuestas metodológicas respaldadas por casos de éxito que consoliden un modelo de regeneración urbana eficiente con capacidad de incidencia real frente a la desigualdad urbana.
Para alcanzar este objetivo, desde Paisaje Transversal proponemos desarrollar procesos de Regeneración Urbana desde la perspectiva integral y participativa. Integrales en tanto que atienden tanto las problemáticas urbanísticas y físicas (edificación, espacio público, etc.), como a las ambientales, sociales y económicas.
La ciudad, como constructo complejo que es, no entiende de la departamentalización de los saberes. Por lo tanto, las soluciones urbanas a desarrollar no pueden depender exclusivamente a una sola disciplina o Concejalía, tienen que plantearse desde una acción transversal y multinivel mediante estrategias interdepartamentales.
En lo que a incorporar la participación a los procesos de regeneración urbana se refiere, tiene que estar dirigida a la implicación tanto de la ciudadanía como de los diferentes actores y sectores. Lo que en el mundo anglosajón se conoce como stakeholders (partes interesadas). Desde esta perspectiva, la población debe identificar los problemas, establecer las prioridades y colaborar en las soluciones. Se trata, pues, de generar dinámicas de corresponsabilidad entre todos los sectores que hacemos ciudad: ciudadanía, técnicos, políticos y agentes culturales, sociales y productivos, sin olvidar a los no humanos (ecosistemas y procesos naturales).
De la suma de estos dos vectores (integralidad y participación) obtenemos la idea de Regeneración Urbana Integrada y Participativa (RUIP). Para poder implementar este modelo exige que la figura tradicional del técnico se encamine hacia la posición del mediador. Así, el urbanista adquiere la dimensión agente capaz de poner en diálogo diferentes perspectivas -a menudo contrapuestas- a través de lo que hemos denominado como Negociación Urbana.
Negociación urbana
Las dinámicas de concertación entre agentes son complejas y muchas veces complicadas: cada uno de los actores que intervienen tiene intereses y necesidades diferentes -contradictorios en muchas ocasiones-, también lo son sus lenguajes y códigos. Además, las relaciones entre ellos rara vez han sido equitativas, primando generalmente relaciones duales (Administración-empresa) frente a las triangulares, en las que la ciudadanía constituyera un polo de influencia real en las políticas urbanas. Ha de comenzar a forjarse un reequilibrio de poderes en la toma de decisiones, de manera que con ello se pueda garantizar que los proyectos se enfoquen de manera directa y eficaz a la mejora de la calidad de vida en las ciudades y de sus habitantes.
Pero además de esta vertiente que facilite la participación de agentes diferentes, la negociación urbana también incorpora mecanismos para transformar las reclamaciones en estrategias propositivas: traducir protestas en propuestas. También hay que tener en consideración la capacidad de implementar nuevas herramientas y canales de diálogo que agilicen los procesos y eviten la actual descoordinación entre diferentes departamentos municipales y establezcan nuevo canales de diálogo entre estos y la ciudadanía.
Indudablemente, llevar a cabo procesos de Regeneración Urbana (RU), según la óptica planteada, entraña un gran reto y una nivel de complejidad muy alto. Para asegurar su viabilidad es preciso definir metodologías que le den soporte, así como herramientas que agilicen y faciliten el desarrollo de los procesos. De tal forma, Paisaje Transversal plantea una metodología capaz de estructurar los procesos de Regeneración Urbana que describimos a continuación: la Metodología DCP.
METODOLOGÍA
DCP: Difusión, Colaboración y Proyecto participativo
La Metodología DCP es capaz de desarrollar los procesos de Regeneración Urbana Integrada y Participativa (RUIP) según una estructura de tres canales de trabajo. Tres estrategias paralelas en el tiempo pero transversales en el contenido, cada una de ellas con objetivos complementarios que en conjunto configuran el proyecto de manera integral.
- (D) El canal "Difusión" aborda tanto la visibilización a nivel local y global de las propuestas como su transparencia, principalmente a través de las posibilidades que ofrecen las redes sociales y las nuevas herramientas digitales de difusión, aunque sin olvidar los medios de comunicación tradicionales. En proyectos integrales, la difusión consigue ampliar el colectivo local comprometido con el proyecto y, gracias a la repercusión exterior, se consigue el intercambio de impresiones a nivel global, enriqueciendo así las propuestas. En segundo lugar, la transparencia que ofrece la difusión se traduce en una herramienta de presión colectiva que supervisa el cumplimiento y la consecución de las propuestas tal y como fueron planteadas.
- (C) El canal "Ciudadanía" trabaja la coordinación de agentes institucionales y la ciudadanía, la concienciación respecto a la sostenibilidad en general y en particular respecto a la participación, el espacio público o la ecología así como la identidad comunitaria a través de la pedagogía y la información. De esta manera, se consigue generar una estructura social en la que la identidad comunitaria respecto al espacio urbano queda reforzada. De forma específica, se potencia el movimiento colaborativo, los valores del espacio público, los principios de sostenibilidad y el potencial de las herramientas digitales para facilitar los procesos.
- (P) El canal "Proyecto participativo" se centra en proponer modelos de gestión y diseños urbanos transdisciplinares y participativos a nivel local y global a través de dos fases solapables: el diagnóstico propositivo y participativo y las propuestas piloto, para concluir con la propuesta final integral. Las propuestas piloto son laboratorios urbanos que sirven para someter a prueba las soluciones de modo temporal, evitando con ello implementar definitivamente la solución final, que conlleva mayor inversión económica sin una fiabilidad de éxito. El canal "Proyecto participativo" requiere del cruce con los otros dos canales para su implementación.
HERRRAMIENTAS
Por su parte en cuanto a las herramientas necesarias para llevar a cabo procesos RU, hacemos uso de tres instrumentos fundamentalmente, en continua revisión y reformulación, a partir de la experiencia de los casos prácticos:
- Indicadores participativos
- Mediación y trabajo intersectorial e interdepartamental
- Programa Integrado de Acciones de Mejora y Tácticas Urbanas
Los Indicadores Participativos [InPar] nacen con el fin de dar una solución a la falta de relación existente entre los indicadores de sostenibilidad urbana y la participación ciudadana[8]. Constituyen una herramienta que permite establecer una radiografía de un entorno urbano al relacionar indicadores de sostenibilidad con información cualitativa procedente de la opinión ciudadana, asegurando la presencia de la accesibilidad en ambas partes de modo transversal. Gracias a ello podemos analizar la calidad de aspectos ambientales, sociales, económicos y funcionales de una ciudad, y relacionarlos con la percepción que tiene la ciudadanía sobre los mismos, con el fin de obtener una visión integral de la complejidad del territorio, transparente e inclusiva.
Así pues [InPar] es una herramienta de análisis y gestión de la información indispensable de cara a facilitar la priorización de propuestas en las que es necesario tener en cuenta, de manera simultánea, las percepciones ciudadanas y las cuestiones técnicas. Los Indicadores Participativos trabajan por separado la información cuantitativa —indicadores de sostenibilidad— de la cualitativa —opinión ciudadana— organizando ésta última de modo que puede ser relacionada con la primera para obtener una imagen final en la que se refieren ambos mundos.
A partir de la fotografía final de los Indicadores Participativos se generan visualizaciones e informes que detallan desde distintos enfoques los resultados obtenidos, como por ejemplo:
- El desglose de los indicadores de sostenibilidad relacionados con las temáticas cualitativas menos valoradas.
- La enumeración de los indicadores de sostenibilidad más desfavorables y las percepciones ciudadanas asociadas a los mismos.
- La descripción del estado de los indicadores de sostenibilidad y de las temáticas cualitativas asociados a cada una de las áreas administrativas de la ciudad.
Finalmente gracias a las visualizaciones finales se extraen conclusiones con el objetivo de consensuar estrategias dirigidas a solucionar problemas desde la sostenibilidad y la percepción ciudadana.
2. Trabajo intersectorial y mediación
Para el desarrollo del estudio técnico intersectorial se debe conformar un equipo con técnicos de distintas áreas e impulsar una coordinación interdepartamental. Con ellos se lleva a cabo el análisis integral del barrio que se materializa, además de por los estudios específicos, por medio de un sistema de indicadores de sostenibilidad. Los indicadores de sostenibilidad recogen la información cuantitativa que define el estado del lugar objeto de estudio desde la perspectiva ecológica.
Dado el carácter interdepartamental de la iniciativa, resulta necesario determinar el papel de un equipo facilitador en el proceso, esto es, de mediadores técnicos. El equipo facilitador aplica las metodologías que a continuación se proponen, al mismo tiempo que valora su efectividad para readaptarlas. Para ello desarrollará principalmente las siguientes tareas:
- Actuar como interlocutor imparcial entre ciudadanía, técnicos de la Administración y representantes políticos: plantear estrategias transversales entre estos grupos de agentes interesados (stakeholders).
- Traducir la información ciudadana en propuestas técnicas.
- Coordinar las distintas Áreas de Gobierno implicadas en el proceso.
- Dar respuestas creativas a las distintas actividades, propuestas y acciones a desarrollar durante el proceso.
- Gestionar las herramientas digitales y los canales de comunicación necesarios para facilitar la inclusión y participación de todos los agentes y mantener la transparencia con la ciudadanía durante el proceso.
- Documentar los procesos, materializando las necesidades y las propuestas en documentos dirigidos a los distintos técnicos de las áreas de gobierno involucradas.
3. Programa Integrado de Acciones de Mejora (PIAM) y Tácticas urbanas
Como resultado de la implementación de la metodología y herramientas descritas en los procesos de regeneración urbana se formalizan las actuaciones de mejora a realizar en el barrio. Concretando los indicadores que se verán mejorados por estas intervenciones, así como los presupuestos o programas necesarios para abordarlas y sus plazos para su ejecución.
Las actuaciones descritas en los PIAM se acompañan de «tácticas urbanas» que se presentan como una propuesta innovadora basada en intervenciones estratégicas y demostrativas que ahorran costes y amplían los beneficios: proyectos de pequeña escala, participativos y «testeables» (cuyos efectos pueden ser evaluados de manera rápida y sencilla, tipo test).
Las tácticas urbanas o acciones de prueba destacan por ser proyectos urbanos desarrollados junto a la ciudadanía con el fin de obtener la máxima aceptación y, a su vez, ampliar la implicación de la sociedad en la ciudad, facilitando el posterior proceso de gestión.
Además, por ser propuestas estratégicas y evaluables, sus resultados son objeto de evaluación. De esta manera, a través de intervenciones que precisan de pocos recursos económicos y temporales, disponemos de la posibilidad de corregir, adaptar u optimizar las actuaciones de mayor coste del PIAM.
En definitiva, los principales beneficios derivados del desarrollo de tácticas urbanas en un proceso de regeneración urbana son los siguientes:
- Visibilizar el avance del proceso a través de pequeñas intervenciones físicas.
- Mantener la implicación ciudadana, que comprueba que su tiempo y su esfuerzo se ve recompensado.
- Evaluar los beneficios que supondrían las intervenciones definitivas y readaptarlas para garantizar su efectividad.
RESULTADOS
Descritas las claves que desde Paisaje Transversal consideramos ineludibles para abordar la regeneración urbana y alcanzar, así, la sostenibilidad urbana, a modo de conclusión queremos resaltar la necesidad y urgencia de desarrollar y dar a conocer casos de éxito que ejemplifiquen esta praxis y los impactos de mejora que se consiguen con ella a largo plazo.
En este sentido, Paisaje Transversal hemos puesto en marcha, a lo largo de nuestra trayectoria, dos procesos de Regeneración Urbana Integral, uno en Virgen de Begoña (Madrid) y otro en Olot (Girona), ambos en un estadio prematuro para evaluar beneficios a largo plazo, pero de los cuales ya pueden valorarse primeros resultados de las intervenciones:
- Aprobación de entre 20 y 30 intervenciones de carácter urbano, ambiental, social y económico a desarrollar durante ocho años.
- Apropiación y compromiso de la población con las propuestas para conseguir la transformación del barrio en un lugar más sostenible.
- Ejecución de las primeras intervenciones para la mejora de los espacios públicos más degradados y fomento de la movilidad peatonal.
- Concienciación medioambiental y ejecución de huertos urbanos como lugares de ocio y de autogestión.
- Aumento de redes de colaboración entre agentes culturales, sociales y económicos y desarrollo de actividades conjuntas que impulsan la actividad socioeconómica.
Enlaces a los proyectos citados:
#OlotMésB (Olot, 2014-2015): Proceso de regeneración urbana integrada y participativa en el barrio Sant Miquel de Olot.
Más información en el blog:
Más información en el porfolio: http://paisajetransversal.com/portfolio/olot-mes-b/
Plan Integral de Estrategias de Regeneración de Virgen de Begoña (Madrid, 2014-2015): Documento que determina el desarrollo de la regeneración urbana integral y participativa del barrio Virgen de Begoña.
Más información en el blog:
Más información en el porfolio: http://paisajetransversal.com/portfolio/pier-virgen-de-begona/
Metodología de Intervención en Barrios Vulnerables (Madrid, 2014-2015): Metodología para desarrollar procesos de regeneración urbana integrada basados en la participación ciudadana y la coordinación interdepartamental elaborada para el Ayuntamiento de Madrid.
Más información en el blog:
Más información en el porfolio: http://paisajetransversal.com/portfolio/metodologia-de-barrios-vulnerables/
[1]http://www.fomento.gob.es/MFOM/LANG_CASTELLANO/DIRECCIONES_GENERALES/ARQ_VIVIENDA/SUELO_Y_POLITICAS/OBSERVATORIO/Atlas_Vulnerabilidad_Urbana/
[2] http://segregationeurope.tudelft.nl/
[3] VILLACAÑAS, Silvia (2015): Nuevas herramientas al servicio del planeamiento: los indicadores urbanos (Disponible en: http://www.planur-e.es/miscelanea/view/nuevas-herramientas-al-servicio-del-planeamiento-los-indicadores-urbanos)
[4] Esperanza de vida al nacer de la población de los barrios de Madrid en el periodo 2009-2012: http://www.madrid.es/UnidadesDescentralizadas/Salud/GestionEvaluacionYCalidad/investigacion/Publicaciones/Ficheros/Informe_final_esperanza_de_vida_barrios09_12.pdf
[5] «La esperanza de vida en la BCN pobre es hasta 11 años menor que en la rica»: http://www.elperiodico.com/es/noticias/barcelona/esperanza-vida-bcn-pobre-hasta-anos-menor-que-rica-4610930
[6] «Las ciudades más verdes se vuelven más injustas»: http://www.publico.es/ciencias/ciudades-mas-verdes-vuelven-mas.html
[7] «EDUSI: ciudades productivas, responsables, sostenibles y respetuosas»: http://www.paisajetransversal.org/2016/02/edusi-ciudades-productivas-responsables-sostenibles-y-respetuosas-seres-urbanos.html
[8] Se hace una descripción más extensa y pormenorizada del sistema de los Indicadores Participativos [InPar] en nuestro artículo «[InPar]: Indicadores participativos. Herramienta para la auditoría social de la sostenibilidad urbana» (disponible en: http://www.planur-e.es/miscelanea/view/-in-par-indicadores-participativos-herramienta-para-la-auditor-a-social-de-la-sostenibilidad-urbana)
*Este artículo apareció previamente publicado en el número #7 de Planur-e, de verano de 2016.
Créditos de las imágenes:
Imagen 07: Plano del proyecto Olot Més B (fuente: Paisaje Transversal)
Imagen 08: Intervención táctica realizada en la Plaça de Sant Miquel dentro del marco del proyecto Olot Més B (fuente: Unparell d’arquitectes)
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