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La ‘permanencia’ histórica de los barrios desfavorecidos

Mar 24 •

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FÉLIX ARIAS* : En las ciudades siempre ha habido bolsas de pobreza. Tienen su origen en los barrios en los que se sitúa la oferta de viviendas mas baratas del mercado, en alquiler o venta, y en las áreas en las que se alojan mediante autoconstrucción los nuevos hogares, en general inmigrantes a la ciudad, que no pueden acceder ni siquiera a dicha oferta. Se trata de barrios que nunca reunieron las condiciones mínimas de habitabilidad, barrios que fueron creados, desde sus orígenes, para la población de menos recursos, o terrenos que se ocuparon al margen del planeamiento e incluso de la urbanización.

La caracterización como barrio pobre, dentro del espacio social de la ciudad, se mantiene si no se producen actuaciones que revaloricen el área en el mercado inmobiliario, a través de la renovación de los edificios que suben de precio y son ocupados por grupos sociales o actividades económicas que pagan rentas mas elevadas.

Esta permanencia, en el espacio social de la ciudad, de los barrios desfavorecidos se mantiene incluso cuando se producen operaciones de realojo dando viviendas de calidad a los habitantes antes mal alojados, ya que la población sigue teniendo los mismos problemas sociales y económicos, eso si, en una vivienda habitable.

Muchos de estos barrios, que ocuparon los más pobres, se han mantenido a lo largo de las décadas como barrios desfavorecidos en los que vive población vulnerable.

Pongamos como ejemplo Madrid, pero ocurre análogamente en las demás ciudades españolas:

- En el casco, en los siglos XVIII-XIX, el barrio de Lavapies surgió y se mantiene como barrio desfavorecido.

- Con el cambio de siglo, la población inmigrante construyó sus casas rurales en los barrios exteriores al plan de la ciudad, y se mantienen en parte como áreas desfavorecidas (Tetuán, Puente de Vallecas, zonas de Carabanchel o Ventas del Espíritu Santo, etc.).

- En los años 50 el chabolismo, y después los polígonos públicos de realojo, se extendieron por San Blas, Vallecas, Villaverde, Carabanchel, y en poblados dispersos en otras zonas.

Finalmente se recrudecen, desde mediados de los 80, los problemas de integración de nuevos inmigrantes africanos (magrebies y subsaharianos), latinoamericanos y de países del este europeo, que se alojan en los barrios mas desfavorecidos en viviendas baratas de alquiler o se incorporan a núcleos de chabolismo junto a los que aun quedaban de chabolismo de etnia gitana.

En estos barrios desfavorecidos se acumulan diversos factores que, aparentemente, se refuerzan entre si, convirtiéndose en trampas para una gran parte de sus vecinos:

- se concentra población que acumula factores de vulnerabilidad, como un bajo nivel educativo, formación profesional obsoleta para el mercado laboral, y paro, o empleo precarizado, población que tiene por lo tanto escasos recursos económicos y una alta dependencia de las prestaciones sociales.

- en muchos casos las viviendas son inadecuadas cuando no se trata directamente de infravivienda, especialmente en cascos antiguos y áreas periurbanas o de ocupación de suelos no urbanizados.

- la vulnerabilidad se agrava también con las familias desestructruradas y monoparentales (muchas encabezadas por mujeres), así como con la existencia en el hogar de personas discapacitadas o socialmente inadaptadas. La falta de expectativas y estímulos de la juventud facilita el fracaso escolar y en ciertos casos la vinculación posterior a la droga y/o a algún tipo de marginalidad.

- en algunos casos se concentra población inmigrante con cultura y lengua, incluso de etnias distintas, que les dificulta su integración en la sociedad local.

- normalmente estos barrios suelen estar poco cuidados por las administraciones, con degradación ambiental, servicios deficientes, mala accesibilidad, y desde luego sin iniciativa económica local, abandono de los comercios y talleres, etc., es decir, con un imagen colectiva exterior e interior de abandono a lo "irremediable", que crea una situación de estancamiento, y a veces de marginalización, solo superada por las reivindicaciones vecinales cuando se organiza la parte mas activa de la población.

La vulnerabilidad es en sí un problema multidimensional, que requiere una actuación integrada para que las personas afectadas puedan superarlo, pero en los barrios desfavorecidos la actuación debe contemplar una intervención que, además, tenga en cuenta sus factores específicos: urbanísticos, ambientales, sociales, económicos y culturales.

Las actuaciones sectoriales apenas han conseguido aliviar alguna dimensión del problema (vivienda social, INEM, IMI, etc.), sin dar una alternativa a estas áreas en las que la población sigue estando formada por grupos vulnerables y los barrios en si siguen siendo desfavorecidos; los mismos barrios, incluso, después de ser remodelados con nuevas viviendas y equipamientos.

La dimensión espacial, de barrio, como factor de vulnerabilidad

La aplicación reduccionista de conceptos funcionalistas a la ciudad, ha producido: el aumento de la congestión y contaminación, "polígonos" de vivienda de poca calidad y escaso equipamiento, y una estructura de actividades de la ciudad muy segregada, con serias disfuncionalidades tanto globales como en sus barrios, que resultan monofuncionales y socialmente homogéneos, ignorando, los responsables técnicos y políticos del urbanismo, la necesaria diversidad funcional y social.

El urbanismo se apoyó en una lógica inmobiliaria (publica y privada), que ha impuesto un desarrollo urbano de fragmentación física, en muchos casos favorecida por una gestión de suelo que con pretensiones de eficacia se hace muy seguidista de la parcelación del suelo disponible o negociable, solo alterada por algunas iniciativas de actuaciones municipales surgidas en los gobiernos democráticos a partir de los 80.

Esta lógica de producir ciudad ha permitido, y permite, procesos paralelos que alteraron los barrios, reforzando, en los más vulnerables, las situaciones de declive:

- intervenciones públicas (obras, regulaciones) que aíslan y bloquean el barrio impidiendo su difícil regeneración.

- acumulación progresiva de vivienda pública para grupos vulnerables.

- concentración progresiva de grupos muy vulnerables (ej. inmigrantes extranjeros pobres) en infravivienda de alquiler, en áreas centrales o periféricas.

- desaparición de empresas locales (talleres, comercios, etc.) y rechazo de nuevas inversiones por cuestiones de entorno social, ambiente físico, inseguridad, etc.

- ambiente de economía informal, y tendencia de algunos sectores a la marginalización, etc.

- falta de recursos en el ambiente familiar y falta de apoyo suficiente de redes sociales

- dificultad de los residentes para plantearse, y acceder a, una nueva formación profesional y a los empleos.

- políticas inadecuadas con grupos especialmente vulnerables que entran en ciclo de marginalización, como jóvenes con fracaso escolar, pandillaje, etc., o parados de larga duración que terminan con problemas personales y familiares, etc.

- falta de apoyo a la vida cultural y asociativa de los barrios, y desatención de los afectados en la toma de decisiones y en la aplicación de políticas a nivel local de barrio.

La interacción de estos factores crea procesos acumulativos. Aparece el efecto "barrio en crisis" que comporta nuevas desventajas a los vecinos, a través de complejos procesos culturales, sociales y familiares:

El medio urbano influye en el declive de los barrios desfavorecidos a través de elementos como: la degradación de edificios, falta de locales, escasa apropiación de los espacios públicos por la vida local (consecuente vandalización e inseguridad), contaminación de suelo, agua o aire, escasez de atractivo del espacio publico, difícil movimiento peatonal, falta de centralidades locales, mal acceso a la red de transporte publico de la ciudad, etc.

El medio social del vecindario también influye en el declive del barrio, a través de aspectos culturales que tienden a perpetuar el desfavorecimiento como: la alienación resignada (actitudes y comportamientos), la estructura familiar (relación con los hijos, educación, numero personas activas por familia, cargas familiares, etc.), la influencia de los modelos sociales que se extienden en los colectivos sociales del vecindario, etc. El papel de las instituciones y de los servicios a nivel local y la actitud ante las asociaciones cívicas es asimismo básica en la evolución de estos factores.

El declive de los barrios desfavorecidos en el momento actual

Las tendencias de los barrios desfavorecidos parecen evolucionar hacia un mayor declive con las nuevas situaciones de precariedad laboral y paro duradero, que afectan a grupos extensos cuasi excluidos del mercado laboral, y que se concentran en estos barrios especialmente.

Desde finales de los 70 los mercados laborales están cambiando y el paro ha aumentado sin que los ciclos económicos parezcan tener capacidad para crear suficiente empleo, especialmente para la población con estudios mínimos y escasa cualificación laboral.

La situación de inestabilidad económica y pobreza que se genera, en las personas y familias, unida a condicionantes sociales como la desestructuración familiar y el entorno social del barrio, crean círculos viciosos de declive y marginalización que pueden llegar a situaciones de exclusión. Estas situaciones son especialmente graves cuando las personas o familias están afectadas además por otros factores de vulnerabilidad derivados de alguna discriminación por motivo de edad, genero, etnia, discapacidad, etc.

Por otro lado, el crecimiento difuso de las ciudades parece estar polarizando la ciudad mas, si cabe, en barrios favorecidos y desfavorecidos, mostrando las desigualdades sociales y económicas en barrios muy definidos, incluso en recintos aislados. El aislamiento de las áreas de vivienda y las de empleo, o las de servicios, es cada vez mayor, y la dependencia del transporte, y del coche, es cada vez mas alta, con el consiguiente perjuicio para los mas desfavorecidos.

Las teorías neoliberales consideran que el aumento del paro en una ciudad o barrio, es un desequilibrio temporal que se va ajustando automáticamente; habrá parados que se irán a donde haya empleo y empresas que acudirán a donde haya oferta de trabajo. Pero estos mecanismos, independientemente de su ineficiencia social e injusticia personal, no funcionan de forma fluida en términos generales y además no son ciertos en los segmentos desfavorecidos de la sociedad, que tienen formación obsoleta, información insuficiente, dificultades para acceder a las nuevas viviendas inasequibles en precio y/o que se siguen produciendo en un espacio social muy segregado, y tienen escasa accesibilidad a empleos nuevos alejados.

La vulnerabilidad en los barrios desfavorecidos tiende por lo tanto a agravarse tanto en sus dimensiones económicas, como sociales y espaciales.

¿Qué políticas necesitan los barrios desfavorecidos?

Estamos señalando que el problema de los barrios desfavorecidos es multidimensional, producto de complejas interacciones entre factores espaciales, sociales y económicos, que actúan de forma acumulativa. Los foros internacionales (ONU, OCDE, UE, etc.) en los que se debaten estos temas han elaborado distintos informes en los que se parte de los siguientes presupuestos en base a la experiencia:

- inadecuación del mercado como mecanismo único de ajuste de los problemas de cohesión social y de sostenibilidad.

- pérdida de credibilidad de los gobiernos entre amplios sectores de la población, ante la falta de actuaciones correctoras focalizadas y eficaces.

El mantenimiento en los barrios desfavorecidos, y en el conjunto de la ciudad, de una intervención publica inadecuada a los intereses de los grupos vulnerables, muchas veces no-intervención, conduce inexorablemente al mantenimiento de estos barrios en sus procesos de declive.

Si no se promueven actuaciones especificas que permitan mejorar las estructuras sociales y económicas de los barrios desfavorecidos, se corre el riesgo de que la degradación de las áreas que aun no están en situaciones muy graves llegue hasta situaciones mas difíciles de resolver, ya que alcanzado un cierto umbral de declive la regeneración es mucho mas difícil, larga y costosa.

La desigualdad creada por el sistema de mercado se ha abordado en las sociedades europeas, sobre todo, mediante mecanismos de Estado de Bienestar, como fuerza equilibradora forzada por las luchas sociales, para la redistribución de recursos mediante transferencias fiscales que garanticen unos mínimos en determinados servicios y calidad de vida. En los barrios desfavorecidos son necesarias, como complemento del Estado de Bienestar, políticas urbanas integradas, cuyo fin sea introducir una dinámica positiva sobre un barrio desfavorecido.

Las Administraciones tienen unas delimitaciones territoriales y una distribución de competencias, que dificultan una actuación en favor de los mas desfavorecidos, y mas aun si se mantiene el crecimiento difuso, y segregado, actual de las ciudades:

La fragmentación municipal de las ciudades, por ejemplo, dificulta las transferencias fiscales entre barrios ricos y pobres a través de las actuaciones municipales, ya que la desigualdad espacial empieza a darse entre municipios de una metrópoli tanto o mas que en los barrios dentro de un mismo municipio.

Por otro lado, los gobiernos de escala superior, nacional y regional, no acaban de asumir en España que las transferencias fiscales para actuar en esta materia sean de su competencia, y apenas generan financiación para actuaciones publicas en barrios desfavorecidos, como hace la UE y muchos países (Francia, UK, Holanda, Dinamarca, USA, etc.).

Otro problema a resolver es el que se deriva de la estructura administrativa de los gobiernos de distintos niveles, que hace que las actuaciones para grupos vulnerables y barrios desfavorecidos se inicien por departamentos sectoriales que plantean medidas propias de su competencia, es decir verticalmente. La falta de efectividad de estas medidas sectoriales supone en muchos casos el mantenimiento del proceso de marginación (a veces con unos mínimos asistenciales cubiertos) y el aumento de las desigualdades.

Como ejemplo se puede tomar la política de vivienda. Durante los 50-60-70 se concibió esta política como el remedio para los desfavorecidos, bajo la hipótesis de que el problema era la escasez de vivienda, pero confiando en el desarrollismo para la creación de empleo y el aumento de los ingresos familiares.

Desde mediados de los 70 el crecimiento del paro ha cambiado la situación, pero la política de vivienda y urbanística no se ha adecuado prácticamente a la nueva situación, sin plantearse medidas especificas y focalizadas para los grupos vulnerables, ni en materia de vivienda, ni en las políticas urbanísticas para mejorar la integración y diversidad interna de los barrios, ni mediante políticas integradas que acometan las necesidades de los barrios desfavorecidos, que requieren, por motivos de cohesión y de sostenibilidad, políticas urbanísticas y de medio ambiente urbano integradas con políticas de desarrollo local y otras políticas sociales.

Las políticas tienen que tener una concepción dinámica para poderse adaptar a la diversidad de situaciones que surgen en el terreno, especialmente si se acepta que las actuaciones a desarrollar se tienen que consensuar y priorizar entre los agentes sociales, en su concepción y a lo largo de su ejecución. Los departamentos de las administraciones deben poner sus conocimientos y recursos a disposición de instrumentos de cooperación intersectorial orientados por objetivos, con la participación de los afectados (asociaciones, empresarios, profesionales, etc.).

Avanzar hacia una nueva política de barrios

Hay distintos procesos en curso que están en favor, o impulsan, el desarrollo de nuevas políticas en los barrios:

- la vuelta al territorio como lugar en el que potenciar el desarrollo económico y social dentro de los limites de la sostenibilidad local y global. Adquieren relevancia las iniciativas locales y su articulación espacial para la creación de empleo y la mejora de la calidad de vida, considerándose cada vez mas importante para ello el ambiente natural, urbano, social, y productivo.

- la racionalización y la descentralización de la administración publica. El cambio de los problemas y la presión presupuestaria y fiscal, que supone el gasto social, están llevando a adaptar las estructuras administrativas y de definición y programación de políticas: subsidiariedad o proximidad, transferencias de competencias, cooperación entre competencias concurrentes, análisis de coste-efectividad, evaluación de impactos de las políticas, seguimiento y evaluación de la calidad de los resultados y su efectividad sobre los objetivos, etc.

- exigencia de la opinión publica y de los electores de una política de mayor corresponsabilidad cívica para abordar los problemas de creación de empleo, cohesión social y sostenibilidad, de forma que dejen de ser los eternos problemas irresueltos, como viene ocurriendo por la falta de adecuación de los enfoques actuales. Las políticas macro contra el paro, etc., son poco efectivas para los grupos vulnerables, y de difícil lectura por la opinión publica, que ve al mismo tiempo la permanencia de los barrios desfavorecidos.

En España, sin embargo, los gobiernos no han asumido aun la necesidad de financiar actuaciones integradas y de reajustar para ello sus programas inversores y su estructura administrativa. Estas políticas están apenas balbuceando en nuestro país, gracias a:

- Ayuntamientos que se enfrentan a sus problemas locales en base a las reivindicaciones vecinales, y poco a poco complejizan sus actuaciones coordinando departamentos y buscando financiación.

- Programas de la UE que exigen estos planteamientos para aportar financiación.




* Félix Arias - Arquitecto urbanista. Coordinador del Informe para la OCDE sobre Barrios Desfavorecidos en España




* Indymedia Estrecho - 21 mar 2008

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